本书研究分析了中国国家监察体制70年的历史与变革，从序曲的华北人民监察院到肇始、发展、重建，最后至转型的国家监察委员会，中间经历的沧桑变化，都在这本故事中。

薛小建，法学博士，中国政法大学法学院教授、副院长，兼任中国宪法学研究会常务理事。自1987年迄今，任教于中国政法大学，从事宪法学教学和研究凡三十余年，致力于中国宪法、比较宪法、社会保障制度和宪法监督制度研究，在《中国法学》《比较法研究》等学术期刊发表论文数十篇。

第一章 中国国家监察制度70年发展变迁 001

第一节 序曲：华北人民监察院（1948—1949年） 001

第二节 肇始：人民监察委员会（1949—1954年） 004

第三节 发展：国务院监察部（1954—1959年） 012

第四节 重建：国务院监察部（1986—2017年） 025

第五节 转型：国家监察委员会（2017年至今） 049

第二章 国家治理视阈下的中国特色监察制度 053

第一节 监察制度与国家治理的关系辨析 054

第二节 契合国家治理体系现代化标准的监察制度 058

第三节 融合国家治理能力现代化要求的监察制度 064

第四节 推进国家治理现代化的监察体制改革 068

第三章 国家监察制度改革的宪法基础与逻辑 079

第一节 监察制度改革宪法基础的重要性 079

第二节 监察制度改革宪法基础的完善与创新 081

第三节 《监察法》的宪法定位及价值 086

第四节 监察委员会与国家监察权的宪法定位 091

第五节 纪检监察部门“合署办公”的衔接配合 094

第六节 监察机关与其他国家机关间的宪法关系 096

第七节 国家监察机关领导体制模式的宪法依据 109

第八节 监察权与公民基本权利 112

第九节 留置措施运用与人身自由权的保障 123

第四章 中国传统监察制度概略及其经验总结 136

第一节 秦汉：中国监察制度的确立和成型 137

第二节 隋唐：中国封建监察制度的发展阶段 155

第三节 宋：监察体制的完备阶段 166

第四节 明：监察体制的完善 172

第五节 清：监察体制的变异 180

第六节 中国古代监察制度的经验总结 186

第五章 中外监察制度比较研究与经验借鉴 189

第一节 关于比较研究的引言 189

第二节 监察立法的比较研究 193

第三节 比较法视野下对监察委员会监督权的检视 221

第四节 比较研究对中国的启示 232

第六章 开放型监察体制中的公民权利调适 234

第一节 监察体制改革中的公民权利 234

第二节 原有渐趋封闭的行政监察制度 236

第三节 专业性反腐机构的适用条件 241

第四节 监察体制的配套权利建构 245

第九节 留置措施运用与人身自由权的保障

习近平总书记在党的十九大报告中旗帜分明地强调，要用“留置”取代“两规”措施。随后，留置措施以法律文本的方式写入《监察法》，并成为监察机关的一项重要职权。由“两规”到“留置”的变化是依法治国、依宪治国的重要体现。因为“两规”作为党的纪律调查措施限制被调查人员的人身自由，是否符合宪法关于人身自由的规定，一直以来存在争议。这也使得“两规”措施在以往的反腐斗争中难以广泛的运用。监察制度的改革，意在把以往各种反腐措施纳入法治的轨道，实现反腐的制度化、法治化，推进国家治理体系和治理能力现代化。确认和保障权利是法治的真谛，尊重和保障人权是国家治理的精髓所在，也是国家现代性的根本体现。将法治精神融入国家治理，就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念，确保在各种考量中，人权和公民权利具有优先性，这是使人活得自由且有尊严的内在要求。深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。公民权利最容易受到公权力的侵犯，推进公权力运行的法治化是防止其滥用的重要途径。此次，监察体制改革的最大亮点便是法治，讨论最多的也是法治。无论是监察机关的设立，还是监察机关权力的配置都体现着法治精神。关于监察机关的职权，更是引起学界的关注。要实现有效反腐，必须赋予监察机关一定的手段。在《监察法》出台之前，2016年12月25日，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（《决定》），创设了全新的国家机关国家监察委员会，并将人民检察院的调查职务犯罪的相关职能整合进了监察委员会。在该《决定》中，明确地指出监察机关履行监督、调查和处置的职责，特别是赋予监察机关行使留置权，可以限制被调查人员的人身自由。但《立法法》第8条明确了“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚的事项只能制定法律”，《决定》并非法律，留置这一职权的合法性也存在疑问。随后，在2018年3月第十三届全国人大一次会议上全国人民代表大会代表表决通过《监察法》，其中明确列举了监察委员会的12种调查措施，该法第22条以法律文本的形式确立“留置”作为监察调查过程中限制人身自由的强制手段。由此，监察机关的留置措施的合法性、合宪性问题得以解决。监察机关被正式授权行使限制公民人身自由，这一重要的权力。监察机关留置权的行使，既关系到监察机关的反腐目标实现，也涉及被监察对象的权利保障，特别是涉及《宪法》中最重要的基本权利，人身自由。对比监察委员会可以行使的其余11项措施，可以发现留置是唯一直接指向以限制公民人身自由为目的的措施。但自监察法改革以来，学界关于留置措施对于公民人身自由的影响探讨十分有限。

一、人身自由的宪法保障

人身自由权是宪法所保障的一项基本权利，它是公民全部权利中最基础的部分，是公民行使其他权利的前提。各国宪法都将人身自由确定为基本权利，以保障公民不受国家行政、司法机关的违法行为的侵害。最早在宪法性文件中规定人身权保护的是英国。英国1215年《自由大宪章》第39条规定：“任何自由人，如未经同级之贵族依法裁判，或经国法判决，即不得被逮捕，监禁，没收财产，剥夺法律保护权，流放，或加以任何其他损害。”《美国宪法修正案》第4条规定：“人民有保护其身体、住所、文件和财产的权利，不受无理拘捕、搜查与扣押。此为不可侵犯的权利。”1789年的《法国人权宣言》第7条规定：“除非在法律所规定的情况下并按照法律所规定的手续，不得控告、逮捕和拘留任何人。”1958年的《法国宪法》第66条规定：“任何人不得被无故拘留。”意大利《宪法》第13条规定：“人身自由不得侵犯。”德国《宪法》第2条规定：“人人有生存权和肉体完整权。人身自由不容侵犯，这些权利只能根据法律才能进行干预。”日本《宪法》第13条规定：“所有国民都作为个人受到尊重。对于生命、自由和追求幸福的国民权利，在不违反公共福利的范围内，在立法和其他国政上都必须予以最大的尊重。”第31条规定：“任何人，除非依照法律规定的程序，不得剥夺其生命和自由，亦不得科以其他的刑罚。可见，人身自由权在各国地位的重要性。同样，我国《宪法》也对人身自由的保障作出明确的规定，积极肯定自由权的价值。人身自由之于人的重要性不言而喻，它是体现公民宪法地位的重要标志，是人类自身生存所必需的权利。人身自由权的保障直接关系到社会的稳定与发展。因此，监察体制改革对于基本权利积极回应显得十分重要。更有学者直接指出在中国政治改革的最大最急迫的问题还不是民主参与的范围，而是自由权利的法制保障。监察制度改革关于留置这一限制人身自由措施的设计，在立法过程中严格遵循了法律程序以及宪法、立法法的规定。

人身自由权是人之基本权利，是任何公民都享受的。有论者从特殊权力关系出发，认为公务员与国家的关系属于特殊权力关系，可以对被监察对象的宪法权利进行特别的限制。特殊权力理论作为产生于德国的公法理论，认为只要公民脱离社会而以军人、官吏等的身份进入了国家内部领域，就等于抛弃了法律保留原则的保护，即便没有法律的授权，国家也可以基于其固有的行政规定制定权限制其基本权利。但这一理论在德国也并未得到广泛支持，仅是一种学说观点且特殊权力关系作为“法外之地”更是被现代宪法趋势所弃。在我国公法上也没有明确提出相应的特殊权力关系理论。因此，被监察人员身份的特殊性，不影响其人身自由权的保障，也不能成为人身自由减损的理由。尽管监察委员会监察的对象是所有行使公权力的公职人员，但其本质仍然是公民，面对庞大国家机器，个人始终是渺小的。在权力厚重的监察机关面前，强调被监察对象人身自由权的保障具有重要意义。留置措施作为监察机关最严厉的措施，应当在宪法层面予以关注，防止监察权滥用，避免出现“灯下黑”的现象。