参照儿童早期发展的前沿理论与国际实践，立足中国基本国情和各地发展实际，面向0~3岁儿童的关键需要，以健康营养、科学照护、安全保障、早期学习为重要内容，坚持儿童优先和儿童利益优先原则，按照家庭尽主责、政府兜底线、社会广参与的格局，建立健全多层多元的服务供给机制、科学合理的经费投入与分担机制、无缝衔接的跨部门统筹协调机制、优质高效的质量控制与行业监管机制，尽力而为、量力而行，构建中国幼有所育政策体系。具体的思路与建议包括：搭建涵盖健康营养、科学照护、安全保障、早期学习的综合性服务框架；明确家庭、政府、市场和社会力量的服务供给重点；建立健全家庭主责、政府兜底、社会补充的经费投入与分担机制；确定牵头部门并理顺跨部门统筹协调机制；探索多样化的服务供给模式；重视困境儿童的早期发展服务；加快发展公益性托育服务；加强行业监管和专业化人员队伍建设。

佘宇，1979年11月生，湖北恩施人。先后毕业于中国青年政治学院和中国人民大学，分别获法学学士学位和公共管理硕士学位。2002年7月至今在国务院发展研究中心从事社会政策研究，主要研究领域包括教育、社会福利等。现任国务院发展研究中心社会发展研究部调研员、研究员。著有《我国经济适用住房政策的效果评估与发展前景研究》《“村官”小政策，人才大战略——大学生村官政策评估研究》《为了孩子，为了明天——促进学前教育健康发展研究》《路在何方——促进民办教育健康发展研究》《民生视角谈教育》《适宜开端——构建0~3岁婴幼儿早期发展服务体系研究》《大城同学——特大城市流动儿童义务教育问题研究》。

    顾严，1982年1月生，北京市人。毕业于中国人民大学，获经济学博士学位。2009年7月至今在中国宏观经济研究院（国家发展和改革委员会宏观经济研究院）工作，主要研究领域包括人口老龄化、城镇化、公共服务等。现任中国宏观经济研究院社会发展研究所社会治理研究室副主任、研究员。著有《且富且老：中国养老困局与治理出路》《落脚与落户的抉择：加快提高户籍人口城镇化率问题研究》《重大决策社会稳定风险评估研究》等，在《新华文摘》《管理世界》等刊物发表论文和评论100多篇。参与国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》《国家人口发展规划（2016—2030年）》等文件起草。获国家发展和改革委员会优秀成果二等奖、中国社会保障论坛优秀论文奖等奖励。

总报告

构建中国幼有所育政策体系的思路与建议

一、儿童早期发展的概念框架及相关国际经验 ／ 5

二、中国儿童早期发展服务及相关政策历程回顾 ／ 11

三、中国儿童早期发展服务现状及面临的问题与挑战 ／ 18

四、构建中国幼有所育政策体系的思路与建议 ／ 24

专题报告

专题一

儿童早期发展的相关定义及国际框架

一、儿童早期发展的相关定义 ／ 33

二、儿童早期发展的内涵及外延（国际框架） ／ 36

专题二

典型国家和国际组织的儿童早期发展相关政策和服务

一、美国 ／ 42

二、澳大利亚 ／ 48

三、英国 ／ 52

四、南非 ／ 58

五、日本 ／ 61

六、其他国家儿童早期发展相关政策和服务 ／ 65

七、经济合作与发展组织（OECD） ／ 75

八、小结 ／ 78

专题三

中国儿童早期发展政策历程及现状

一、中国儿童早期发展事业历程回顾 ／ 95

二、中国儿童早期发展服务现状及面临的问题与挑战 ／ 106

三、中国儿童早期发展服务地方试点探索 ／ 111

专题四

中国儿童早期发展情况问卷调查分析报告

一、研究设计 ／ 121

二、结果分析和主要发现 ／ 122

三、小结 ／ 153

附件：0 ～ 3 岁子女家庭养育情况调查问卷 ／ 158

专题五

幼有所育财政投入测算

一、四大类服务的人均成本测算 ／ 165

二、不同情境下幼有所育的财政投入 ／ 169

案例报告

案例一

农村偏远贫困地区儿童早期综合发展项目

一、项目组织实施的基本情况 ／ 176

二、项目取得的初步效果 ／ 177

三、需要进一步解决的问题 ／ 178

案例二

农村地区0～3岁婴幼儿早期发展项目

一、基本情况 ／ 180

二、主要做法 ／ 181

三、需要进一步解决的问题 ／ 184

案例三

儿童早期发展社区化服务项目

一、实施路径 ／ 187

二、服务类型 ／ 189

三、需要进一步解决的问题 ／ 191

参考文献 ／192

后记•点亮未来 ／199

党的十九大报告提出，要在幼有所育上不断取得新进展；中央经济工作会议部署，要解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题。实际上，在中国的政策话语体系中，无论是“幼有所育”还是“婴幼儿照护”或“儿童早期教育”，其本质就是在讨论“儿童早期发展”相关政策及服务问题。当前，80、90后独生子女群体已成为劳动和生育的主体，面临着工作创业、抚幼养老多重压力。“全面两孩”政策实施以来，人民群众普遍反映生养子女压力大，特别是幼有所育相关服务方面，供给远远难以满足旺盛的需求，大中城市等重点区域、留守儿童等重点人群的矛盾尤为突出。2017年是中国“全面两孩”政策实施的第二年，但相关数据显示我国出生人口不增反降。这里面既有育龄妇女减少的客观原因，也反映出社会矛盾端口前移，人民群众“生不起、养不起”问题突出，其中，关于0-3岁婴幼儿照料问题的反映尤为普遍。伴随着中国人口发展从控制人口数量为主向调控总量、优化结构和提升素质并举转变，对0-3岁幼有所育的支持，已成为鼓励按政策生育和提升人力资本的重要举措，新时代下有必要下大力补齐幼有所育这一社会领域短板。

从概念来看，儿童早期发展是针对处于生长发育快速阶段的婴幼儿身心特点，因地制宜创造适宜的环境，开展科学的综合性干预活动，使儿童的体格、心理、认知、情感和社会适应性达到健康完美状态。儿童早期发展服务，涉及面广，涵盖儿童的健康、卫生、营养、教育、保护等多方面内容，不仅包括为这一群体及其家长（抚养人或看护人）提供看护、喂养、生长发育监测、营养指导以及情绪与社会性、语言、智力等方面的公共卫生和教育等服务；而且，更广义来看，还包括为儿童提供平等的托育服务、改善困难家庭的儿童福利、帮助父母实现更好就业以及促进男女性别平等方面的内容。

各国政府干预儿童早期发展的途径多种多样，包括制定相关政策、监控与评估早期教育质量、项目支持从业人员的培训等等。干预途径主要可以分为两大类：一类是经济支持，另一类是体系建设。综合来看，儿童早期发展离不开政府、家庭和社会三方的共同努力。其中，政府建立法律政策框架和服务规范，引导部门间协同合作，运用财政支出增加公共经费投入，扶持儿童早期发展及相关服务。政府的主要职责在于托底，保证低收入群体家庭的儿童接受早期发展服务的权利，使其不输在“起跑线”上。政府一方面作为儿童早期发展服务体系的参与者，同时也作为裁判员，构建法律政策环境并严格监管，保证各类型机构提供科学、专业的儿童早期发展服务以满足家庭的需求，并确保对儿童身心发展有益。在儿童早期发展服务体系中，家庭起主体作用。家庭对儿童早期发展的认同与积极参与是核心推动力，家长应积极学习儿童早期发展相关知识，不断加深认识。在儿童早期发展服务体系中，社会的作用也不容忽视。可以预见的是，未来在国家的大力倡导下，社会力量将在儿童早期发展服务体系中扮演越来越重要的角色。结合社区的资源和力量，儿童早期发展服务可以深入到家庭之中，提供有效的上门指导服务。此外，优质的师资团队和教师培养体系也是儿童早期发展服务质量提升的保证，目前，发展中国家亟需提升相关人员队伍的专业化水平，以应对不断增加的儿童早期发展服务需求。而且，有针对性的以政府财政为主导，同时引导慈善等社会力量加入，努力为工薪家庭、贫困家庭和特殊群体等提供政策支持，缓解其育儿压力，这对于改善这部分儿童的早期发展结局具有十分重要的作用。

中国儿童早期教育与保育服务及相关政策大致经历三个阶段，即改革开放之前、1980年代-2000年以及2000年以来；而中国儿童健康、权益保护与环境相关政策则大体经历四个阶段，即20世纪80年代及以前、20世纪末期、21世纪第一个十年以及21世纪第二个十年。可以说，每一阶段相关政策的制定均与当时的经济社会发展状况、人口发展状况和人口政策密切相关。从中国面临的现实情况来看，随着经济社会快速发展和工业化、城镇化水平显著提高以及生育率的下降，中国家庭结构也发生着明显的变化，一个突出的表现是家庭结构的小型化。伴随家庭结构小型化、女性普遍进入劳动力市场的同时，家庭功能也在不断弱化。在照料结构上，不同于很多发达国家以核心家庭为主的照料模式，中国长期以来存在以扩大家庭为主的居住模式，三代同堂与隔代教养非常普遍。在人口老龄化、婚育年龄推迟以及人口大规模流动的条件下，这样的照料模式也遭到了前所未有的挑战。婴幼儿的临时看护或长期照顾已成为许多双职工家庭面临的现实问题，在工作与育儿之间寻求平衡越来越难；留守儿童、进城务工人员随迁子女、贫困儿童等处境困难群体（或弱势儿童），更难以从家庭、社会与市场获得充分的照顾与养育。

当前，中国儿童早期发展服务仍面临诸多问题与挑战。（1）从微观层面看，“三支柱”各有优劣、均存困难。主要体现在家庭养育最优但缺乏制度保障、家政服务是有益补充但不充分、托育需求旺盛但有效供给不足，以及由于缺乏资源、科学知识和方法，不少儿童难以在家庭中得到科学、充分的发展引导。（2）从宏观层面看，幼有所育政策体系欠缺明显。主要体现在缺乏共识、协同不力、政府缺位、市场无序、队伍缺失等方面。（3）从四个维度来看，还存在一些值得注意的问题。调查表明，营养、卫生、健康方面，母乳喂养比例较低，婴幼儿吃的没有营养的问题仍将长期存在；看护、照料方面，亲子隔离现象仍较普遍，年轻人对养育护理技能和科学哺育知识的需求更为迫切；安全、福利方面，农村地区儿童安全事件发生几率较高，家庭对临时照顾、喘息服务有较大需求；教育、启蒙方面，如何促使家长落实涉及亲子沟通、语言交流等活动值得关注。

参照儿童早期发展的前沿理论与国际实践，立足中国基本国情和各地发展实际，本报告认为，应面向0-3岁儿童的关键需要，以健康营养、科学照护、安全保障、早期学习为重要内容，坚持儿童优先和儿童最大利益原则，按照家庭尽主责、政府兜底线、社会广参与的格局，建立健全多层多元的服务供给机制、科学合理的经费投入与分担机制、无缝衔接的跨部门统筹协调机制、优质高效的质量控制与行业监管机制，尽力而为、量力而行，构建中国幼有所育政策体系。

具体的思路与建议包括：（1）搭建涵盖健康营养、科学照护、安全保障、早期学习的综合性服务框架。幼有所育涉及诸多领域，参照国际经验，结合本土实践，建议现阶段以0-3岁儿童及其家庭的合理需求为出发点，为儿童、家长、主要养育人提供适应其合理需求的服务，主要包括营养健康、科学养育、安全保障、早期教育等四个方面的内容。

（2）明确家庭、政府、市场和社会力量的服务供给重点。家庭主动学习相关知识和技能，履行好养育职责，对儿童提供最直接的服务。政府一方面为最广大的家庭提高养育能力、开展早期教育提供宏观指导，营造社会环境，建设示范项目；另一方面为特定儿童及家庭提供兜底保障和服务。市场力量按照市场规则，提供包括定制式的营养和医疗服务、月嫂育儿嫂等家政服务、商业化的早教服务等。群团组织、社会组织、社会工作机构、志愿者以及爱心人士可以通过多种形式提供具有公益性的相关服务。从国际经验来看，产假、育儿假以及弹性工作安排都是有利于父母更好平衡工作和育儿关系的重要途径，下一步需在这方面积极探索并完善相关政策。

（3）建立健全家庭主责、政府兜底、社会补充的经费投入与分担机制。科学测算幼有所育所需的全口径成本，家庭作为儿童养育的第一责任主体，承担大部分幼有所育的费用；当家庭遭遇临时性或持久性的困难时，政府履行保基本的兜底责任，社会提供补位性质的帮助和支持。

（4）确定牵头部门并理顺跨部门统筹协调机制。建议成立中央或国务院层面、党政统筹的幼有所育工作协调推进机制，摸清底数，找准方向。尽快明确国家层面推动幼有所育工作的牵头部门和主要参与部门，明确各部门的职责分工，制定政策服务的流程和跨部门对接规程，统筹利用现有的跨部门、跨层级存量资源，同时引导增量资源优化配置。

（5）探索多样化的服务供给模式。发挥教育、卫生健康、民政等部门的专业优势和资源优势，调动社会组织、社工机构、专业智库的作用，充分利用各部门现有的服务平台和基层阵地，加强创新、合作、整合、优化与提升。以社区和家庭为基础，进行广泛深入的社会宣传，编印散发内容丰富、形式多样的宣传资料，积极传播科学育儿理念和知识，开展灵活多样的婴幼儿早期发展服务。

（6）重视困境儿童的早期发展服务。出于多种原因，现阶段留守、流动、残疾等处境困难的儿童（或弱势儿童），事实上无法从家庭、社会和市场获得充分的照顾、养育和早期教育，更需要社会的关注和政府的帮扶。应将其纳入公益性的幼有所育服务范围，由政府进行兜底保障。

（7）加快发展公益性托育服务。建议在社区层面发展一定数量的公共托幼机构和儿童课外看护服务机构，以满足不同情况家庭的现实需求。还应鼓励有条件的用人单位提供更多的育儿便利条件。

（8）加强行业监管和专业化人员队伍建设。加快制定托育服务和早期教育领域的行政法规，制定准入标准和行业规范，优化收费和定价管理，建立行业运行监测评估体系和风险防范化解机制。依托妇幼保健、公共卫生、学前教育、儿童保护、社区工作、计生、妇联等力量特别是基层和一线人员，鼓励企业和社会组织参与，建设专业化、职业化的幼有所育服务者队伍。